农田建设是全方位夯实粮食安全根基的关键举措。党的二十大提出“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。2023年3月，榆阳区被确定为全省唯一一个整县级推进高标准农田建设的全国试点。为全面摸清全区高标准农田建设基本情况，深入研究剖析当前存在的困难和问题，提出整区域推进高标准农田建设的对策与建议，着力提高全区农业综合生产能力，按照大兴调查研究和学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育部署，经过广泛调研走访、分析论证、座谈交流，现形成如下调研报告。

一、基本情况

榆阳区位于陕西省北部、黄土高原与毛乌素沙漠过渡地带，总土地面积7053平方公里。全区现有耕地137.8万亩，其中永久基本农田119.48万亩（北部风沙草滩区84万亩，河谷川道区9.48万亩，东南部山区26万亩）。全区高标准农田建设分为两个阶段，2011年至2018年，榆阳区五部门（水利、农业、发改、林业、国土）共完成高标准农田建设27.23万亩；2019年机构改革之后，将原来多部门负责的高标准农田建设职责全部划归至农业农村部门，具体由区农田水利综合开发中心负责，共实施18.77万亩。截至目前，已建成高标准农田46万亩，计划到2028年，新建和改造提升高标准农田52万亩，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

二、主要做法及成效

（一）坚持高位推动。围绕全国整区域推进高标准农田建设试点，全面强化各类要素保障，着力打造全国高标准农田建设标杆。持续加大财政投入力度，区级财政每年投入“三农”资金15亿元以上，其中高标准农田建设方面，按照每亩不低于3000元的建设标准，在中央和省、市投资的基础上，引导集体经济组织、新型经营主体、农民筹资投劳，剩余部分由区财政全部足额配套，确保建设资金有保障。成立由区委、区政府主要领导任“双组长”，分管领导任副组长，发改科技、财政、农业农村、水利等部门“一把手”为成员的领导小组，高规格推进整区域高标准农田建设。紧扣高标准农田建设内容,统筹整合行业部门项目、资金，调动一切积极因素集中力量建设，农田水利基础设施得到明显改善，建成30多万亩“田成片、林成网、路相连、渠相通、土肥沃、产能高、生态美、可持续”的美丽农田样板。

（二）坚持全程监管。在高标准农田建设过程中，按照“整体规划、分类推进、分年实施”的思路，做到宣传引导“三到位”，项目落地“四优先”，规划设计“五个勤”，实施方案“六认可”。同时，加强项目建设监管，把好项目“施工关”“验收关”“资金关”“管护关”，形成了田块平整、节水高效、宜机作业、土壤肥沃，旱涝保收、稳产高产的耕地，粮食生产能力显著提高，增产幅度达15%以上。

（三）坚持基础优先。把加强耕地保护和质量建设作为党政领导抓“三农”工作的首要责任，落实最严格的耕地保护制度，建立区乡村三级“田长制”，永久基本农田全部实行“上图入库”管理，确保全区耕地面积只增不减，耕地质量稳步提升。扎实开展农村土地承包经营权确权登记颁证，下大力气推进撂荒地综合整治，落实种粮农户各类政策补贴，让农民吃上“定心丸”，充分调动农民保护耕地的积极性和主动性。出台《榆阳区发展高效旱作节水农业五年行动方案》，累计实施高效旱作节水农业22万亩，全区农田灌溉水有效利用系数达到0.6，灌溉保证率达到75%以上。启动煤矿疏干水“北水南引”工程，破解南部山区5个乡镇35个村灌溉难题。

（四）坚持科技赋能。大力培育农机专业合作社，引进先进技术及机具，农机装备水平、作业水平、科技水平和安全水平稳步提高。通过推广良种良法、高产创建、测土配方施肥、土壤有机质提升、深耕深松、农林病虫害统防统治等一批稳产高产防灾减灾实用技术，高标准农田建设推动耕地地力等级从8.96提高到7.82，等别从12.8提高到12.2。玉米平均亩产890公斤，最高可达1314公斤，水稻亩产640公斤，马铃薯平均亩产7900公斤，农民亩均增收180至230元，30万亩脱毒马铃薯、65万亩高产玉米、15万亩优质小杂粮基地提质增效、连年丰收。2022年，全区农作物播种面积154.8万亩，粮食产量8.84亿斤，农村常住居民人均可支配收入达19586元。

（五）坚持建管并重。按照“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护”的原则，建立以“区级主导、乡镇负责、村为主体”的高标准农田建后管护机制，在年度总投资中按比例提取管护经费，编制移交经营管理责任清单，各级负责人签字背书，明确管护主体、管护方式、管护责任，将建成的高标准农田及时移交、投入使用，做到建设一片、管护一片、巩固一片、受益一片，有效延长项目使用寿命，确保高标准农田长期发挥效益。

（六）坚持规模发展。在北部风沙草滩区推行“一户一田”，破解土地细碎化问题，高标准农田建设通过集中连片开展田块整治、土壤改良、配套设施建设等措施，改善了基础设施、提升了耕地质量，催生了一大批新型农业经营主体进入农业领域，农村集体产权制度改革与高标准农田建设形成良性互动，共同促进农业现代化发展。截至目前，全区累计培育市级以上农业龙头企业75家，新型经营主体4900家。实施“一户一田”适度规模经营改革52万亩，全区农业规模化经营面积达到30万亩，其中经营主体集中连片经营万亩以上40万亩，千亩以上20万亩，百亩以上35万亩。大力发展单环节、多环节、全过程托管等服务，开展代耕代种、代管代收等社会化服务，带动小农户节本增效，2022年全区农作物耕种收机械化率达80%。

三、存在问题

（一）剩余建设任务较重。全区现有永久基本农田119.48万亩，已建成高标准农田46万亩，占比38.5%，按照党中央、国务院逐步将全部永久性基本农田建设成为高标准农田的目标要求，还有73.48万亩、61.5%的建设任务，尚有较大差距，且剩余建设任务耕地基础条件相对较差，实施难度较大。特别是东南部山区，由于受土地贫瘠、立地条件较差、基础设施落后、水资源缺乏、劳动力不足等因素制约，东南部山区26万亩永久基本农田中，已建成高标准农田3.6万亩，占比13.8%，进展缓慢，建设成本较高，群众积极性不高，推进难度较大。永久基本农田单地块5亩以下的有9.8万亩，5亩至15亩的有12.26万亩，投资成本高，南部山区改造后撂荒风险大。河湖划界、文物保护、古墓等保护范围内永久基本农田5.2万亩，只允许耕种，禁止开展工程建设，无法实施高标准农田建设。

（二）农业基础设施还有短板。高标准农田建设缺乏全面系统的规划设计，资源整合力度不足，导致部分已建成高标准农田质量不高。生产道路方面，以简易生产道路为主，硬化率不足30%，出现晴通雨阻、大中型农业机械无法进地现象。用水方面，2022年，全区农业灌溉用水2.15亿立方米，占总用水的65%，农业成为用水“第一大户”，北部风沙草滩区集中连片规模经营农业企业较多，农业灌溉用水量增加，导致部分多管井出现出水量减少和断流现象，需打中深井才能满足灌溉，加之煤矿采煤塌陷区浅层地下水系遭到破坏，中深井、多管井已无法取水，灌溉保证率降低。用电方面，2022年，全区农业用电14891.71万千瓦时，是2012年的3.7倍，特别是农田灌溉期用电负荷持续加大，全区农村电网供电可靠性和供电质量不高、电压不稳定、供电能力不足，原有高、低压线路架设年代久远，95%的输电线路导线细，供电半径大，变电站少，变压器容量小，不能稳定满足农业生产用电需求。农田防护林网建设方面，防护林网残缺不齐，树龄偏大，出现干枯现象，农田防护林网建设地块落实难度大，企业实施不积极，群众阻挡严重，栽植困难，成活率低。土壤改良方面，已建成的22万亩高标准农田垫土改良未达到15公分标准，新建高标准农田无法落实取土地块。

（三）统筹推进力度不够。高标准农田建设涉及“田、土、水、路、林、电、技、管”八个方面内容，需要农业、林业、水利、交运、电力等多个行业部门协同参与建设，在实际建设中，各行业部门统筹作用不明显，存在农业农村部门“单打独斗”的现象。全区永久基本农田由2020年的90万亩调整至2022年的119.48万亩，增幅达32.8%，行业部门、基层政府和农民群众在永久基本农田地类认定、面积确认过程中参与不足，认定结果与现实情况存在较大偏差。在土地整治过程中，5.6万亩耕地零星插花林草地，林业手续办理缓慢，土地整治实施难度较大。

（四）投资渠道单一标准不高。2011年高标准农田建设以来，累计投资23.2亿元，亩均投资4512元，以政府投资为主。按照到2028年，新建和改造提升高标准农田52万亩的目标，资金需求为29.7亿元，中省市及群众自筹8.42亿元，区级财政需投资21.3亿元，资金缺口较大。根据初步调研测算，按照八个方面推进高标准农田建设，北部风沙草滩区、河谷川道区需4600元/亩，东南部山区需6000元/亩，我区目前亩均综合投入3000元，且资金基本来源于各级财政拨款，吸引社会资本不足，新型经营主体和群众自筹积极性不高。以2023年高标准农田建设项目为例，计划建设高标准农田3万亩，项目总投资7515.07万元，其中财政资金6323.81万元(中省财政资金3300万元，市区财政资金3023.81万元)，占项目总投资的84.15%；自筹资金1191.26万元(群众自筹农家有机肥、软管、滴灌带折资)，占项目总投资的15.85%。

（五）日常管护运营不够到位。全区高标准农田建设完成并通过验收后，按照“谁受益、谁管护”原则移交农田所在村与村民进行日常管护，但基本都是用多管少，缺乏应有的管护意识、管护制度、管护措施、管护资金和专业管护人员，导致出现基础设施损坏较多、问题排查滞后、维护保养修复不及时等现象，影响高标准农田基础设施的使用寿命及建设效益。区级层面未建立高标准农田管护考核机制，建成高标准农田设施监管、用途管控责任传导不够。

四、对策与建议

（一）进一步强化组织领导。围绕“规划设计、整合投资、分类建设、管理维护、良田粮用”五位一体高标准农田建设模式，制定出台整区域推进高标准农田建设实施方案，把整区域推进高标准农田建设作为“一把手”工程高位推动，实行领导包抓制度，明确并细化各部门工作职责、目标任务，集中建设期抽调相关部门业务骨干组建工作专班，推动形成“统一领导、分工负责、协调推进”的强大合力。建立定期调度和联席会议制度，定期通报高标准农田建设进度，研究建设过程中存在的问题，及时协调区级各有关部门合力推进。以乡镇（涉农街道）为单位，整乡规划建设高标准农田，同步推进“一户一田”土地细碎化整治。加大高标准农田建设政策宣传和群众动员，形成广泛支持高标准农田建设的良好氛围。建立考核奖励机制，将各乡镇（涉农街道）高标准农田建设任务和管护任务纳入年度目标责任考核，高质量完成年度任务的在区委农村工作会议上表彰奖励，未完成任务的全区通报。

（二）坚持因地制宜分类推进。科学编制全区高标准农田建设中长期发展规划和年度建设计划，第一期2024年至2028年新建和改造提升52万亩，第二期到2035年将全区永久基本农田全部建成高标准农田，发展规划与“十四五”总体规划及各专项规划相衔接，把建设任务细化分解到乡镇（涉农街道）和村组，落实到具体地块，做到“一镇一图”“一村一图”。针对榆阳南北地形地貌特征、资源条件和农田分布等因素，分类选择建设模式，北部风沙草滩区重点采取“一户一田、土壤改良、电力补强、灌排结合、规模经营”等措施建设；河谷川道区重点采取“河道砌护、台地整治、引水灌溉、盐碱治理、合作经营”等措施建设；东南部山区重点采取“细碎整治、坡地提升、旱作节水、宜机改造、土地托管”等措施建设。全区现有25度以上坡耕地4.23万亩、8406块，对于无法实施“坡改梯”的坡耕地，以及插花林地，强化部门联动，在综合考虑粮食生产种植情况后，通过耕地“进出平衡”政策和年度国土变更调查，调整转化为其它农业用地。

（三）坚持建改并举提升基础设施水平。按照《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》《高标准农田建设通则（GB/T30600—2022）》和《旱地高标准农田建设技术规范（试行）》等规范要求，对照“八个方面”细化建设标准，制定符合榆阳实际的高标准农田建设标准体系，整区域提升项目建设质量。全面排查全区永久基本农田建设情况，对于建设年代久远、耕地质量有所退化、基础设施落后的高标准农田，排出改造提升优先序，与新建设高标准农田同步规划推进，计划到2028年新建36万亩，改造提升16万亩，按照亩均投资5710元的标准，需投资29.7亿元。生产道路方面，硬化主干生产道路382公里，路面宽3至4米，按照每公里45万元的建设标准，需投资1.72亿元。用水方面，需维修蓄水池和塘坝248座、小型抽水站271座、水源井6604眼、饮水口730处，砌护干支渠154公里、排水设施25万亩等，需投资8.34亿元。坚守生态安全底线，落实最严格的水资源管理制度，充分利用好天上水、地表水、径流水，严格控制地下水开采。加快实施疏干水“北水南引”工程，解决南部山区旱作农业灌溉“卡脖子”水的问题。用电方面，在项目区域内更新改造10千伏线路365公里，0.4千伏线路1000公里，更换变压器5000台，亩均投资1980元，需投资10.3亿元。农田防护林网方面，栽植以新疆杨为主，樟子松和旱柳为辅的农田防护林网，亩均投资900元，需投资4.68亿元。农田地力提升方面，实施土地平整、土壤改良、土壤培肥，亩均投资900元，需投资4.68亿元。

（四）拓宽投融资渠道。探索多元投入模式，引导更多金融资本和社会资本投入高标准农田建设。通过积极争取上级资金，加大区本级财政投入，整合旱作节水农业、农田水利建设等涉农资金，采取资金跟着项目走的办法，集中投向高标准农田建设。申请亚投行贷款、吸引社会资本参与、鼓励新型经营主体和农民群众自筹，完善激励奖励扶持政策等多种方式，破解资金来源局限。在东南部山区试点引入社会资本采取“建、管、用”一体开发模式，实施土地细碎化整治、流转经营，变旱地为水浇地，变撂荒田为丰产田，提升粮食产能。按照陕西省《关于高质量建设高标准农田的十条措施》，对接省、市自然资源规划和农业农村部门，开展新增耕地和新增产能核查认定、入库备案和上市交易前期工作，预计新增耕地数量和新增粮食产能“两项指标”交易19.5亿元（按照测算，至2028年，全区预计新增耕地1.4万亩，每亩4.6万元，计6.4亿元；新增粮食产能4.6亿公斤，每公斤30元，计13.8亿元，共计20.2亿元，除去成本0.7亿元，可获收益19.5亿元），收益全部用于高标准农田建设。

（五）健全管护机制。高标准农田建设是保障国家粮食安全的重要举措，建成后的高标准农田要采取土地流转、合作经营等措施，构建“龙头企业+新型经营主体+村股份经济合作社+农户”的生产经营机制，确保“良田粮用”。北部风沙草滩区重点发展玉米、马铃薯规模化种植和羊子、肉牛畜牧养殖为主的农牧循环产业，大力发展社会化服务，构建形成规模化、集约化、社会化、数字化、品牌化的绿色种养产业；河谷川道区利用流域水资源，重点发展水稻种植、稻田养殖等产业；东南部山区运用旱作节水农业技术，大力发展小杂粮等特色产业，引导农户将土地经营权流转给新型经营主体，推动农业适度规模发展。落实好建后管护措施是确保高标准农田长期发挥效益的关键，要按照“建管结合、建管并重”和“谁受益、谁管护”的原则，在高标准农田建设年度总资金中提取1%的管护经费，用于因自然灾害和不可抗拒因素造成的高标准农田设施损毁的维护维修。制定出台全区高标准农田建后管护办法，明确产权归属和管护主体、管护内容，层层扛实管护责任，建立专业管护队伍，加强对经营主体的监管，建立风险预警机制，实施农田亩均效益评估，提高管护水平。

（六）推进产业富民。做好高标准农田建设“后半篇”文章，结合南北产业发展现状，以市场需求为导向，科学确定主导产业，加大产业融合，推进传统农业向现代农业转变，不断提升高标准农田综合效益。建立联农带农机制，将广大农民深度嵌入产业链价值链，完善“龙头企业+合作社+普通农户”模式，将土地、资金等要素以入股链主型龙头企业方式，融入现代农业产业链条，不断优化利益共享机制，带动群众增收致富。